sábado, 3 de junio de 2017

Mujeres desaparecidas en México: ¿desaparición forzada o extravío?

Andrea Medina Rosas*

En el debate sobre el feminicidio en México pareciera que el registro y la denuncia de la desaparición de mujeres quedara en segundo término, en el mejor de los casos, subsumida en la violencia feminicida. Su denuncia y exigencia social no ha tenido la misma potencia que el feminicido a pesar de que su registro inició de manera conjunta en Ciudad Juárez en 1993, y a pesar de que muchos casos de feminicidio inician con reportes de desaparición. Tampoco ha ido a la par de las denuncias por desaparición forzada.
Las cifras son todavía incipientes. Los datos oficiales que la prensa publica del Registro Nacional de Personas Extraviadas o Desaparecidas1 establece que hasta agosto de 2015, de las 26,029 personas con reporte de desaparición, el 28% correspondía a mujeres. De estas mujeres desaparecidas, el 43% no habían cumplido los 18 años. En comparación con el rango mundial sobre mujeres desaparecidas:2 entre 15 a 25%, México tiene el índice más alto.
Los registros locales con los que se cuentan básicamente son de Ciudad Juárez y del estado de Nuevo León. En Ciudad Juárez se tienen datos de manera sistemática a partir del año 2014, a raíz de la mejora en la instauración del Protocolo Alba,3 sin embargo los datos no se contrastan con la situación de los hombres pues es un protocolo específico de búsqueda de mujeres, limitando la posibilidad de tener una dimensión real del problema. A pesar de ello, en Ciudad Juárez también se confirma que el índice más alto de desapariciones es en mujeres adolescentes y jóvenes.
En Nuevo León, con la publicación del Protocolo de Búsqueda e Investigación de Personas Desaparecidas y la creación para su operación del Grupo Especializado de Búsqueda Inmediata de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Nuevo León, los datos publicados en su primer año de actuación (2014-2015) registran que del total de 1,602 personas reportadas como desaparecidas en ese primer año, el 59% eran mujeres y el 41% eran hombres. Datos que confirman la información por edad: el rango principal de edad de hombres reportados como desaparecidos es entre los 18 y 60 años, a diferencia de las mujeres que el rango de edad es contrastantemente más alto entre los 12 y los 18 años.
La buena actuación de las autoridades, tanto en Ciudad Juárez como en Nuevo León en ese año, llevó a que en cumplimiento del protocolo de búsqueda inmediata se pudieran localizar —con registros de Nuevo León— al 88% de las personas reportadas como desaparecidas, de las cuales a la mayoría se les encontró con vida (un 3% se les localizó muertas). Sin embargo, del porcentaje de 12% de personas que no se localizaron, no se cuenta con información desagregada por género ni edad. Además de esa falta de información, es alarmante que con los datos que sí se cuentan el porcentaje de mujeres desaparecidas sea más alto que el más grave que se registra a nivel mundial y sea principalmente en mujeres adolescentes y jóvenes, ante quienes se tienen obligaciones reforzadas de prevención y protección.
En relación con esta carencia de datos, la exigencia social y ciudadana no ha logrado articular cabalmente la comprensión de que la gran mayoría de las desapariciones de mujeres son desapariciones forzadas. A pesar de que siempre se ha denunciado que las desapariciones de mujeres son de carácter involuntario, el reconocimiento de la responsabilidad del Estado en estos hechos no queda preciso y su formulación normativa, pero también social, deja ambigua la responsabilidad de las autoridades ante estos hechos, limitando los mecanismos para su prevención y atención.
De manera relevante en México, la exigencia de ambos derechos, así como la denuncia del incumplimiento del Estado mexicano de sus obligaciones reforzadas, llevaron a presentar juicios ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos4 y en noviembre del año 2009 se publicaron por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte) dos sentencias emblemáticas para el país y la región: una sentencia refiere a hechos de desaparición forzada en el estado de Guerrero desde el año 1974, conocida como la “Sentencia Rosendo Radilla”; y la otra sobre hechos de desaparición y asesinato de mujeres jóvenes en Ciudad Juárez, principalmente en el año 2001, conocida como la “Sentencia Campo Algodonero”.
Es en particular con esta última sentencia donde se establecen elementos precisos para responder a la pregunta sobre si la desaparición de mujeres implica responsabilidad del Estado, aunque no se tenga información probatoria precisa de que las han realizado agentes del Estado.
La Corte reflexiona sobre las desapariciones de mujeres en Ciudad Juárez tomando como referencia la doctrina desarrollada sobre la aquiescencia, es decir, por la responsabilidad del Estado aun en actos cometidos por particulares. Esta doctrina se ha desarrollado en el reconocimiento de tres posibilidades: a) por complicidad; b) por riesgo previsible y evitable; y c) por riesgo creado.5
La doctrina de la complicidad, apoyo o tolerancia, señala que hay responsabilidad directa del Estado por actos de particulares cuando el Estado incumple, por acción u omisión de sus agentes, con la obligación de protección en aquellas circunstancias particulares en que se considere que los agentes cumplían una posición de garantes con relación a la acción de particulares.6
La doctrina del riesgo previsible y evitable establece que hay responsabilidad del Estado por no haber adoptado medidas preventivas con la debida diligencia para evitar la forma extendida de violencia contra un grupo o colectivo determinado, además de la respuesta efectiva frente a los daños. En esta forma de aquiescencia hay una “responsabilidad estatal indirecta por incumplimiento del deber de garantía, que incluye una obligación específica de previsión y protección frente a actos de particulares”.7
Finalmente, la doctrina del riesgo creado refiere a todas aquellas acciones, políticas y omisiones de las autoridades que construyen, configuran o consolidan las situaciones de riesgo social, incluso cuando la situación riesgosa provenga de conductas criminales de particulares. Puede haber casos en los que, si bien no es posible afirmar que agentes públicos han sido cómplices de un acto violatorio de derechos humanos, la participación del Estado no se limita a un incumplimiento de deberes de protección, e incluye acciones públicas, normas, prácticas o políticas que han creado objetivamente la situación de riesgo. En esta forma, el grado de contribución estatal a la existencia o persistencia del riesgo será un factor decisivo para evaluar los requisitos de evitabilidad y previsibilidad del riesgo, en una situación determinada.
La consolidación de esta doctrina del riesgo vinculada a la violencia contra las mujeres, tiene como principales referentes los criterios tanto de la Corte como de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que interpretan los contenidos básicos del deber de debida diligencia con base en el artículo 7 de la Convención para Prevenir, Erradicar y Sancionar la Violencia Contra las Mujeres. El deber de debida diligencia coloca al Estado en una posición de garante respecto del riesgo de violencia basada en el género.
Los avances internacionales contrastan tristemente con las acciones nacionales. Si en 1979, en coordinación entre sociedad civil y gobierno, se inicia el sistema LOCATEL de búsqueda de personas, desde 1980 se incorpora a ese mismo sistema la localización de vehículos.
La relación entre ambos procesos en México es la siguiente: todavía no contamos con una Ley para Prevenir y Erradicar la Desaparición Forzada, y la Ley del Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desaparecidas no cuenta con su reglamento, a pesar de la denuncia y exigencia nacional e internacional. Sin embargo en México desde 1977 se contaba ya con un registro oficial vehicular,8 mismo que se mejora hasta lograr en 2004 la nueva Ley del Registro Público Vehicular. Sin mayor exigencia ciudadana, el poder ejecutivo aprobó en el año 2007 su reglamento, y en el año 2008 se publicaron los procedimientos de operación para los sujetos obligados de esta ley, así como las Normas Oficiales Mexicanas para lograr su efectiva coordinación nacional e internacional.
En los primeros reportes para el seguimiento del cumplimiento de la Sentencia de Campo Algodonero, la página web que contenía el reporte de mujeres desaparecidas también incluía el de localización de vehículos. El único que estaba actualizado al día era el registro de los vehículos. Para lograr un cambio sustantivo en este indignante contraste parece que un paso fundamental es comprender las obligaciones que tiene el Estado mexicano ante las desapariciones de mujeres como desapariciones forzadas por incumplimiento del deber de garantía, que incluye una obligación específica de previsión y protección frente a actos de particulares en un contexto de discriminación y violencia contra las mujeres.

* Abogada feminista mexicana.

Notas
1 Dicho registro se creó en 2012, con la aprobación de la Ley del Registro Nacional de Datos de Personas extraviadas o desaparecidas, primera ley en su tipo a pesar de las exigencias ciudadanas y de las iniciativas presentadas desde el año 2009. A pesar de ser de interés público, los datos no son accesibles para la ciudadanía y lo que se obtiene es por el trabajo que periodistas realizan a través de solicitudes de acceso a la información, entre otras razones, porque a la fecha todavía no tiene publicado su reglamento que garantice la exigibilidad de sus obligaciones. Ver: http://www.animalpolitico.com/2015/06/en-2015-once-personas-desaparecidas-cada-24-horas/
2 Dulitzky, Ariel y Lagos, Catalina, “Jurisprudencia Interamericana sobre desaparición forzada y mujeres: la tímida e inconsistente aparición de la perspectiva de género”, en Lecciones y Ensayos, No. 94, 2015, pp. 45-94. Entre las fuentes que analizan se encuentra el registro de que en Guatemala el porcentaje de mujeres desaparecidas, en relación al total de personas registradas como tal, es 15%, y en Croacia el 21%. http://www.derecho.uba.ar/publicaciones/lye/revistas/94/jurisprudencia-interamericana-sobre-desaparicion-forzada- y-mujeres.pdf (consultada el 21 de noviembre de 2016)
3 Los datos se obtienen a través del registro que se logra por el Protocolo Alba, que si bien inició como operativo en el año 2003, se consolidó como Protocolo con la estructura vigente en el año 2012. Este protocolo es pionero en México, pues es el primero que se crea a nivel nacional. El Protocolo homologado para la búsqueda de personas desaparecidas y la investigación del delito de desaparición forzada es del año 2015.
4 El Sistema Interamericano es también pionero a nivel mundial en la aprobación de normatividad que establece claramente las obligaciones reforzadas de los Estados ante las violaciones de derechos humanos complejas como son la violencia contra las mujeres y la desaparición forzada. En junio de 1994, en la ciudad brasileña de Belém do Pará, la Organización de Estados Americanos aprobó la Convención para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres y la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada.
5 Abramovich, Víctor, “Responsabilidad estatal por violencia de género: comentarios sobre el caso Campo Algodonero”, Anuario de Derechos Humanos de la Universidad de Chile, Corte Interamericana de Derechos Humanos, No. 2010, pp. 167-182, p. 175.
6 Ibid., p. 178.
7 Ibid., p. 180.
8 El primero era en lo fundamental de control fiscal y en 1998 se publica la Ley del Registro Público Vehicular, como un registro mercantil concesionado a particulares. La nueva ley de 2004 define como su propósito principal otorgar seguridad pública y jurídica a los actos delictivos que se realizan con vehículos.


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