Andrea Medina Rosas*
En el debate sobre el feminicidio en México pareciera que
el registro y la denuncia de la desaparición de mujeres quedara en segundo
término, en el mejor de los casos, subsumida en la violencia feminicida. Su
denuncia y exigencia social no ha tenido la misma potencia que el feminicido a
pesar de que su registro inició de manera conjunta en Ciudad Juárez en 1993, y
a pesar de que muchos casos de feminicidio inician con reportes de desaparición.
Tampoco ha ido a la par de las denuncias por desaparición forzada.
Las cifras son
todavía incipientes. Los datos oficiales que la prensa publica del Registro
Nacional de Personas Extraviadas o Desaparecidas1 establece que
hasta agosto de 2015, de las 26,029 personas con reporte de desaparición, el
28% correspondía a mujeres. De estas mujeres desaparecidas, el 43% no habían
cumplido los 18 años. En comparación con el rango mundial sobre mujeres
desaparecidas:2 entre 15 a 25%, México tiene el índice más alto.
Los registros
locales con los que se cuentan básicamente son de Ciudad Juárez y del estado de
Nuevo León. En Ciudad Juárez se tienen datos de manera sistemática a partir del
año 2014, a raíz de la mejora en la instauración del Protocolo Alba,3
sin embargo los datos no se contrastan con la situación de los hombres pues es
un protocolo específico de búsqueda de mujeres, limitando la posibilidad de
tener una dimensión real del problema. A pesar de ello, en Ciudad Juárez también
se confirma que el índice más alto de desapariciones es en mujeres adolescentes
y jóvenes.
En Nuevo León, con
la publicación del Protocolo de Búsqueda e Investigación de Personas
Desaparecidas y la creación para su operación del Grupo Especializado de
Búsqueda Inmediata de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Nuevo
León, los datos publicados en su primer año de actuación (2014-2015) registran
que del total de 1,602 personas reportadas como desaparecidas en ese primer
año, el 59% eran mujeres y el 41% eran hombres. Datos que confirman la
información por edad: el rango principal de edad de hombres reportados como
desaparecidos es entre los 18 y 60 años, a diferencia de las mujeres que el
rango de edad es contrastantemente más alto entre los 12 y los 18 años.
La buena actuación
de las autoridades, tanto en Ciudad Juárez como en Nuevo León en ese año, llevó
a que en cumplimiento del protocolo de búsqueda inmediata se pudieran localizar
—con registros de Nuevo León— al 88% de las personas reportadas como
desaparecidas, de las cuales a la mayoría se les encontró con vida (un 3% se les
localizó muertas). Sin embargo, del porcentaje de 12% de personas que no se
localizaron, no se cuenta con información desagregada por género ni edad.
Además de esa falta de información, es alarmante que con los datos que sí se
cuentan el porcentaje de mujeres desaparecidas sea más alto que el más grave
que se registra a nivel mundial y sea principalmente en mujeres adolescentes y
jóvenes, ante quienes se tienen obligaciones reforzadas de prevención y
protección.
En relación con
esta carencia de datos, la exigencia social y ciudadana no ha logrado articular
cabalmente la comprensión de que la gran mayoría de las desapariciones de
mujeres son desapariciones forzadas. A pesar de que siempre se ha denunciado que
las desapariciones de mujeres son de carácter involuntario, el reconocimiento
de la responsabilidad del Estado en estos hechos no queda preciso y su
formulación normativa, pero también social, deja ambigua la responsabilidad de
las autoridades ante estos hechos, limitando los mecanismos para su prevención
y atención.
De manera
relevante en México, la exigencia de ambos derechos, así como la denuncia del
incumplimiento del Estado mexicano de sus obligaciones reforzadas, llevaron a
presentar juicios ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos4
y en noviembre del año 2009 se publicaron por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos (Corte) dos sentencias emblemáticas para el país y la región:
una sentencia refiere a hechos de desaparición forzada en el estado de Guerrero
desde el año 1974, conocida como la “Sentencia Rosendo Radilla”; y la otra
sobre hechos de desaparición y asesinato de mujeres jóvenes en Ciudad Juárez,
principalmente en el año 2001, conocida como la “Sentencia Campo Algodonero”.
Es en particular
con esta última sentencia donde se establecen elementos precisos para responder
a la pregunta sobre si la desaparición de mujeres implica responsabilidad del
Estado, aunque no se tenga información probatoria precisa de que las han
realizado agentes del Estado.
La Corte
reflexiona sobre las desapariciones de mujeres en Ciudad Juárez tomando como
referencia la doctrina desarrollada sobre la aquiescencia, es decir, por la
responsabilidad del Estado aun en actos cometidos por particulares. Esta
doctrina se ha desarrollado en el reconocimiento de tres posibilidades: a) por
complicidad; b) por riesgo previsible y evitable; y c) por riesgo creado.5
La doctrina de la
complicidad, apoyo o tolerancia, señala que hay responsabilidad directa del
Estado por actos de particulares cuando el Estado incumple, por acción u
omisión de sus agentes, con la obligación de protección en aquellas circunstancias
particulares en que se considere que los agentes cumplían una posición de
garantes con relación a la acción de particulares.6
La doctrina del
riesgo previsible y evitable establece que hay responsabilidad del Estado por
no haber adoptado medidas preventivas con la debida diligencia para evitar la
forma extendida de violencia contra un grupo o colectivo determinado, además de
la respuesta efectiva frente a los daños. En esta forma de aquiescencia hay una
“responsabilidad estatal indirecta por incumplimiento del deber de garantía,
que incluye una obligación específica de previsión y protección frente a actos
de particulares”.7
Finalmente, la
doctrina del riesgo creado refiere a todas aquellas acciones, políticas y
omisiones de las autoridades que construyen, configuran o consolidan las
situaciones de riesgo social, incluso cuando la situación riesgosa provenga de
conductas criminales de particulares. Puede haber casos en los que, si bien no
es posible afirmar que agentes públicos han sido cómplices de un acto
violatorio de derechos humanos, la participación del Estado no se limita a un
incumplimiento de deberes de protección, e incluye acciones públicas, normas,
prácticas o políticas que han creado objetivamente la situación de riesgo. En
esta forma, el grado de contribución estatal a la existencia o persistencia del
riesgo será un factor decisivo para evaluar los requisitos de evitabilidad y
previsibilidad del riesgo, en una situación determinada.
La consolidación
de esta doctrina del riesgo vinculada a la violencia contra las mujeres, tiene
como principales referentes los criterios tanto de la Corte como de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos que interpretan los contenidos básicos del
deber de debida diligencia con base en el artículo 7 de la Convención para
Prevenir, Erradicar y Sancionar la Violencia Contra las Mujeres. El deber de
debida diligencia coloca al Estado en una posición de garante respecto del
riesgo de violencia basada en el género.
Los avances
internacionales contrastan tristemente con las acciones nacionales. Si en 1979,
en coordinación entre sociedad civil y gobierno, se inicia el sistema LOCATEL
de búsqueda de personas, desde 1980 se incorpora a ese mismo sistema la
localización de vehículos.
La relación entre
ambos procesos en México es la siguiente: todavía no contamos con una Ley para
Prevenir y Erradicar la Desaparición Forzada, y la Ley del Registro Nacional de
Datos de Personas Extraviadas o Desaparecidas no cuenta con su reglamento, a
pesar de la denuncia y exigencia nacional e internacional. Sin embargo en
México desde 1977 se contaba ya con un registro oficial vehicular,8
mismo que se mejora hasta lograr en 2004 la nueva Ley del Registro Público
Vehicular. Sin mayor exigencia ciudadana, el poder ejecutivo aprobó en el año
2007 su reglamento, y en el año 2008 se publicaron los procedimientos de
operación para los sujetos obligados de esta ley, así como las Normas Oficiales
Mexicanas para lograr su efectiva coordinación nacional e internacional.
En los primeros
reportes para el seguimiento del cumplimiento de la Sentencia de Campo
Algodonero, la página web que contenía el reporte de mujeres desaparecidas
también incluía el de localización de vehículos. El único que estaba
actualizado al día era el registro de los vehículos. Para lograr un cambio
sustantivo en este indignante contraste parece que un paso fundamental es
comprender las obligaciones que tiene el Estado mexicano ante las
desapariciones de mujeres como desapariciones forzadas por incumplimiento del
deber de garantía, que incluye una obligación específica de previsión y protección
frente a actos de particulares en un contexto de discriminación y violencia
contra las mujeres.
* Abogada feminista mexicana.
Notas
1 Dicho registro se creó en 2012, con la aprobación de la
Ley del Registro Nacional de Datos de Personas extraviadas o desaparecidas, primera
ley en su tipo a pesar de las exigencias ciudadanas y de las iniciativas
presentadas desde el año 2009. A pesar de ser de interés público, los datos no
son accesibles para la ciudadanía y lo que se obtiene es por el trabajo que
periodistas realizan a través de solicitudes de acceso a la información, entre otras razones, porque a la fecha
todavía no tiene publicado su reglamento que garantice la exigibilidad de sus obligaciones. Ver: http://www.animalpolitico.com/2015/06/en-2015-once-personas-desaparecidas-cada-24-horas/
2 Dulitzky, Ariel y Lagos, Catalina, “Jurisprudencia
Interamericana sobre desaparición forzada y mujeres: la tímida e inconsistente
aparición de la perspectiva de género”, en
Lecciones y Ensayos, No. 94, 2015, pp.
45-94. Entre las fuentes que analizan se encuentra el registro de que en
Guatemala el porcentaje de mujeres desaparecidas, en relación al total de personas
registradas como tal, es 15%, y en Croacia el 21%.
http://www.derecho.uba.ar/publicaciones/lye/revistas/94/jurisprudencia-interamericana-sobre-desaparicion-forzada-
y-mujeres.pdf (consultada el 21 de noviembre de 2016)
3 Los datos se obtienen a través del registro que se
logra por el Protocolo Alba, que si bien inició como operativo en el año 2003,
se consolidó como Protocolo con la estructura vigente en el año 2012. Este
protocolo es pionero en México, pues es el primero que se crea a nivel nacional.
El Protocolo homologado para la búsqueda de personas desaparecidas y la
investigación del delito de desaparición forzada es del año 2015.
4 El Sistema Interamericano es también pionero a nivel
mundial en la aprobación de normatividad que establece claramente las
obligaciones reforzadas de los Estados ante las violaciones de derechos humanos
complejas como son la violencia contra las mujeres y la desaparición forzada.
En junio de 1994, en la ciudad brasileña de Belém do Pará, la Organización de
Estados Americanos aprobó la Convención para Prevenir, Sancionar y Erradicar la
Violencia contra las Mujeres y la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada.
5 Abramovich, Víctor, “Responsabilidad estatal por
violencia de género: comentarios sobre el caso Campo Algodonero”, Anuario de
Derechos Humanos de la Universidad de Chile, Corte
Interamericana de Derechos Humanos, No. 2010, pp. 167-182, p. 175.
6 Ibid., p. 178.
7 Ibid., p. 180.
8 El primero era en lo fundamental de control fiscal y en
1998 se publica la Ley del Registro Público Vehicular, como un registro
mercantil concesionado a particulares. La nueva ley de 2004 define como su
propósito principal otorgar seguridad pública y jurídica a los actos delictivos
que se realizan con vehículos.
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