Miradas a las políticas públicas en materia de prevención, atención y acceso a la justicia por violencias contras las mujeres: situación actual
Margarita Argott Cisneros
Antecedentes
Hace ya casi medio siglo, 49 años en 2024, de la celebración de la Primera Conferencia Mundial sobre la Mujer,1 que se llevó a cabo en México, en el entonces Distrito Federal –del 19 de junio al 02 de julio de 1975–, una vez concluido el Año Internacional de la Mujer, se emite la Declaración de México sobre la Igualdad de la Mujer y su Contribución al Desarrollo y la Paz, con 30 objetivos, entre los cuales se encuentran:
Objetivo 28. Las mujeres de todo el mundo deben unirse para eliminar las infracciones de los derechos humanos que se cometen contra mujeres y muchachas, por ejemplo: violaciones, prostitución, agresión, crueldad mental, matrimonios entre niños, matrimonios por la fuerza y el matrimonio como una transacción comercial.
Dos décadas después, en 1995 en la Cuarta Conferencia Internacional de La Mujer, realizada en Beijing, China, asistieron, además de las representaciones oficiales, más de 30 mil mujeres de todo el mundo procedentes de la sociedad civil organizada, no sólo a dar constancia de la situación que viven las mujeres en sus países y localidades, sino para demandar justicia y creación de políticas públicas que, desde un enfoque de derechos humanos de las mujeres, abordasen las diferentes problemáticas que viven éstas.
En esta Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, se emite la Declaración y la Plataforma de Acción,2 acordada y firmada por 189 países, entre ellos México, que expone 12 esferas de especial preocupación para lograr los objetivos de desarrollo que permitan alcanzar el empoderamiento y la igualdad sustantiva de todas las mujeres y niñas del mundo, siendo uno de estos temas centrales, la violencia contras las mujeres.
En el apartado D de los Objetivos y Metas de la Plataforma de Acción se define y reconoce que la violencia contra las mujeres es un problema estructural de las sociedades, cuya expresión es multifactorial y multimodal; que cualquier mujer en cualquier momento de su vida puede vivir eventos de violencia y que se pueden presentar varios tipos de violencia en un mismo momento o a lo largo de la vida de la mujer, desde que nace hasta que muere, por lo que las acciones para enfrentar este obstáculo nodal para el desarrollo y pleno ejercicio de los derechos de las mujeres del cual se derivan otras graves problemáticas, deberán abordarse por los gobiernos desde múltiples dimensiones y por todos los actores de la sociedad.
Tres fueron los objetivos estratégicos: adoptar medidas integradas para prevenir y eliminar la violencia contra la mujer (21 medidas); estudiar las causas y las consecuencias de la violencia contra la mujer y la eficacia de las medidas de prevención (11 medidas) y eliminar la trata de mujeres y prestar asistencia a las víctimas de la violencia derivada de la prostitución y la trata de mujeres.
Políticas públicas en México contra la violencia hacia las mujeres
Si bien desde 1989, se abrió la primera Fiscalía especializada en delitos sexuales en México y se empezaron a desarrollar algunas medidas y acciones en el tema, sobre todo, en atención a víctimas, como son las instancias de atención a la violencia familiar y los delitos sexuales reconocidos en ese tiempo, fue hasta una década después que se empezaron a establecer los programas nacionales que buscaron estructurar medidas, acciones e instrumentos específicos, como los siguientes;
- Programa Nacional contra la Violencia Intrafamiliar (1999).
- Programa Nacional por una Vida Libre de Violencia (2003).
- Proequidad (2000–2006).
- Norma Mexicana para la Prestación de Servicios de Salud. Criterios para la atención médica de la violencia familiar (nom- 190-ssa1-1999) de 1999, reformada en 2005 y publicada en 2009.
- Norma Oficial Mexicana (nom-046-ssa2-2005) sobre Violencia Familiar, Sexual y contra las Mujeres. Criterios para la Prevención y Atención.
Y fue hasta 2007 que se estableció un marco legislativo que aspira, en primera instancia, a reconocer la violencia contra las mujeres, sus causas y efectos, los tipos y modalidades como se expresa, y que regular la función del Estado y dotar de instrumentos, mecanismos y medidas que cumplan con los compromisos adoptados por México en materia de derechos de las mujeres por violencia cometida en su contra, ello gracias al impulso y participación activa, protagónica e incansable del movimiento feminista, a través de sus muy amplias y diversas expresiones sociales y políticas.
A partir de la promulgación de la Ley General de Acceso a una Vida Libre de Violencia contra las Mujeres,3 y a lo largo de los últimos 17 años se han generado una serie de disposiciones legales que van conformando el cuerpo normativo para avanzar en la aplicabilidad del marco de derechos internacional y nacional, empezando por las reformas al artículo 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, entre éstas, la publicación de 32 leyes locales de acceso a una vida de violencia, entre 2007 y 2016 (13 en 2007; 11 en 2008; 4 en 2009; 1 en 2010; 1 en 2013 y 2 en 2016).
El mecanismo general instituido en México, en el marco de la promulgación de esta Ley son los Mecanismos para el Adelanto de la Mujer a nivel federal: el Instituto Nacional de las Mujeres (enero de 2001), y los estatales y municipales; de estos mecanismos estatales, siete (Ciudad de México, Chiapas, Coahuila, Guerrero, Michoacán, Zacatecas, y un Consejo Estatal en el Estado de México), cuentan con el rango de Secretaría de Estado. Dichas instancias son responsables de implementar programas de prevención, atención y acceso a la justicia por violencias contras las mujeres entre sus temas institucionales centrales, además de implementar, o bien participar en el diseño y dar seguimiento a las políticas públicas desarrolladas por las dependencias y entidades de la Administración Pública federal o estatal, según sea el caso.
Los mecanismos especializados en el tema de violencia contra las mujeres en funciones, hasta el momento son: la Fiscalía Especial para los Delitos de Violencia Contra las Mujeres y Trata de Personas (FEVIMTRA), creada el 31 de enero de 2008; el Sistema Nacional para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres, señalado en la Ley General de Acceso e instalado el 3 de abril de 2007, y la Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres, creada el 1 de junio de 2009, por decreto de la Secretaría de Gobernación.
A partir de la constitución de estos mecanismos, tanto los Inmujeres, pioneros en la acción de gobierno para la defensa de los derechos de las mujeres y la aplicación de programas y acciones encaminados tanto al empoderamiento de las mujeres, la atención a sus necesidades específicas como de prevención y atención de la violencia contra éstas, así como de estos dos mecanismos, a nivel gubernamental federal y en los estados del país ha habido un despliegue de acciones que han aumentado y desarrollado múltiples estrategias comunitarias, interinstitucionales, de atención y de prestación de servicios especializados, casi todas ellas, ha de decirse, a partir de las demandas específicas, las acciones de incidencia en la política pública y la defensa social de la mujeres y sus derechos realizada de manera incansable y amplia por el movimiento feminista en México, a través de sus múltiples expresiones y estrategias políticas y sociales.
Comisión Nacional para revenir y erradicar la Violencia contra las Mujeres (CONAVIM)
Es la instancia que tiene a su cargo las políticas públicas de mayor relevancia que se dirigen a dar cumplimiento a los acuerdos signados en la Plataforma de Acción en el tema de violencia contra las mujeres, ha implementado hasta el momento:
- Los Centros de Justicia para las Mujeres en el país, creados desde 2010 a la fecha son ya 70 Centros ubicados en las 32 entidades del país, siendo Coahuila, la entidad con el mayor número de estos Centros de Justicia (6).
- Banco Nacional de Datos e Información sobre Casos de Violencia contra las Mujeres (BANAVIM), actualmente sin presupuesto.
- Las Alertas de Género.
Y los siguientes instrumentos:
- El Programa Integral de Prevención, Atención, Sanción y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres.
- Los Lineamientos de Operación del Programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas (PAIMEF), a cargo de los IMEF en cada entidad federativa.
- El Programa Apoyo a Refugios Especializados para Mujeres Víctimas de Violencia de Género, sus hijas e hijos.
- Los Subsidios para la Creación, Fortalecimiento y Operación de los Centros de Justicia para las Mujeres.
Estas acciones, además de las ya señaladas, en todos los órdenes de gobierno, abarcan actividades de difusión y sensibilización, formación y capacitación a funcionarios y funcionarias, a autoridades en los ámbitos ejecutivo, legislativo y judicial, de servicios de atención telefónica de emergencia, de refugio y acogida, de atención especializada por tipo y modalidad de violencia con servicios médicos, jurídicos, psicológicos, de asistencia y de trabajo social, acciones culturales, de rediseño urbano, de prevención y persecución del delito, de justicia, de investigación, de sistematización de procesos, de elaboración de materiales, estadísticos, procedimentales, normativos y legislativos.
Retos en la aplicación de políticas públicas contra la violencia hacia las mujeres
Este entramado de mecanismos, instrumentos, medidas y procedimientos, tanto a nivel federal como estatal, es amplio en cuanto a la prevención y la atención a mujeres y niñas víctimas de violencia, lo que significa un gran avance, sin embargo, su evolución ha sido lenta y sus procesos y resultados poco claros hacia la sociedad mexicana, lo que limita, en varios sentidos, el acceso a los beneficios de los programas y acciones, además, su seguimiento es una tarea abrumadora. La creación de diseños y procedimientos específicos acordes al contexto político, económico, social y cultural en cada entidad ha resultado una tarea enorme para su institucionalización y su integración a un Sistema integral representando en la actualidad un fuerte reto no sólo de coordinación, sino de coadyuvancia y avance estratégico por parte de los gobiernos locales y federal, además de que aún se viven importantes restricciones económicas, rupturas en la continuidad de las acciones, tanto por los cambios de gobierno como por las inconsistencias presupuestales, y una constante falta de coordinación interinstitucional de forma eficiente y continua.
Sin duda un gran impedimento es la falta de presupuesto, por ejemplo, en el presupuesto que a continuación se muestra (Cuadro 1), se exponen algunos elementos a considerar en el desarrollo de las políticas públicas para el nuevo periodo de gobierno.
El cuadro presupuestal que a continuación se muestra, otorga algunos elementos a considerar en el desarrollo de las políticas públicas para el nuevo periodo de gobierno.
PEF. Tomo I. Acciones a realizar que promuevan la igualdad entre mujeres y hombres, la erradicación de la violencia de género y cualquier forma de discriminación de género
AÑO | PRESUPUESTO TOTAL | Total Gobernación | PIPASEVM | Centros de Justicia | Acciones vs. violencia | Refugios | Trata | Alerta de Género | Banco de datos |
2013 | 18,760,618,532 | 197,734,233 | 16,000,000 | 32,000,000 | 72,000,000 (PAIMEF) | 16,000,000 | 32,000,000 | 0 | - |
2014 | 22,341,073,676 | 243,855,654 | - | - | 29,431,671 | - | 20,863,342 | 5,000,000 | 10,000,000 |
2015 | 23,849,259,886 | 263,415,879 | - | 96,600,000 | 14,700,000 | - | 21,500,000 | 8,000,000 | 1,950,000 |
2016 | 25,898,525,502 | 261,557,736 | - | 51,092,573 | 20,395,046 | - | 9,541,286 | 51,092,573 | 1,664,000 |
2017 | 27,424,643,715 | 213,185,374 | - | 51,301,309 | 5,096,260 | - | 1,886,232 | 51,092,573 | 1,690,028 |
2018 | 47,918,431,176 | 291,509,304 | - | 61,981,731 | 3,799,584 | - | 889,556 | 100,000,000 | 1,390,028 |
2019 | 64,656,150,812 | 300,214,490 | 66,015,616 | 70,457,400 | 1,520,000 | - | 1,000,709 | 120,010,127 | 3,532,198 |
2020 | 103,475,427,651 | 324,760,983 | 49,983,133 | 107,989,900 | - | - | 1,331,655 | 140,578,213 | 3,532,198 |
2021 | 128,353,630,306 | 324,906,141 | 51,013,803 | 122,225,805 | - | - | 1,330,655 | 124,545,759 | 3,532,198 |
2022 | 233,732,297,645 | 324,906,141 | 61,301,184 | 122,225,805 | - | - | - | 124,593,756 | - |
2023 | 348,362,409,335 | 1,138,657,952 | 64,682,063 | 128,633,845 | 318,638,252 (PAIMEF) | 463,315,814 | - | 145,999,128 | - |
2024 | 419,434,147,380 | 1,194,095,538 | 228,719,772 | 134,796,175 | 334,014,744 (PAIMEF) | 485,673,998 | - | - | - |
Cuadro elaborado por Margarita Argott Cisneros. Fuente: Tomado del Tomo I del PEF “Acciones a realizar que promuevan la igualdad entre mujeres y hombres, la erradicación de la violencia de género y cualquier forma de discriminación de género. De 2013 a 2016 en: http://puntogenero.inmujeres.gob.mx/presupuestos/pre_t2_pan03_pag05.html. Y portal SHCP/PEF: https://www.pef.hacienda.gob.mx/en/PEF(años 2016 a 2024)/tomoI
Un ejemplo claro de estas inconsistencias presupuestales son los presupuestos destinados a los Refugios, los cuales, durante este periodo 2019-2024, han enfrentado serios problemas para la asignación de recursos públicos oportuna y favorable a sus necesidades, dada su falta de continuidad presupuestal al no estar etiquetados, sufriendo constantemente de retrasos, cancelaciones presupuestales y cambio de reglas para el acceso a los fondos. Cabe señalar que no se ven reflejadas las asignaciones presupuestales de 2014 a 2018, ya que fueron otorgados por la entonces Secretaría de Desarrollo Social.
En cuanto a los Centros de Justicia acordados desde 2010, para 2013 (cuando inicia la publicación de este anexo), existían 13 Centros de Justicia inaugurados y con presupuesto otorgado ($32 millones/13= $2,461,538.46 aprox. para cada uno, sin diferenciar en este cálculo los fondos de construcción, de fondos de operación). De acuerdo con un informe emitido en 20164 por CONAVIM, las entidades contaron con fondos diferenciados, por ejemplo, en 2010 dos Centros por $7 millones 500 mil pesos (Campeche y Chihuahua) para dos años, y uno por 3 millones (Guerrero) para un año. Actualmente, en septiembre del 2024 existen ya 70 Centros de Justicia con un presupuesto aplicado de $134,796,175, lo que daría un aproximado de $1,925,659.64 de presupuesto anual para cada Centro, mostrando una importante reducción presupuestal, esto sin diferenciar cuánto de este presupuesto se destinó exclusivamente para la construcción de Centros, y cuánto para operación, lo que haría un cálculo aún menor.
En cuanto a las Alertas de Género, las cuales apenas han alcanzado 25 aprobadas, de 36 solicitadas, en 22 estados del país, las acciones realizadas componen un conjunto de recomendaciones emanadas de cada convenio con gobiernos y órganos autónomos locales para su implementación en territorio y coadyuvar a reducir la violencia feminicida. Estas acciones son de prevención, de acceso a la justicia, de reparación y de medidas de seguridad. Hasta el momento se han podido emitir 659.5
Si bien, en el Tomo I del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2024 (PEF 2024), no aparecen los recursos asignados para la implementación de medidas que atiendan los estados y municipios que cuenten con la Declaratoria de Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres (DAVGM), así como a las que cuenten con un Grupo Interinstitucional y Multidisciplinario, estos ascienden a $123,940,472.00, y han sido reducidos en más de 20 millones, con relación al 2023, dejando dos grandes pendientes para el nuevo gobierno en un tema de vital importancia para las mujeres de las entidades y de vital importancia política al acotar las acciones de acceso a la justica y de seguridad, como se sigue mostrando en los medios de comunicación y por las Organizaciones defensoras de derechos como el Observatorio Nacional sobre Feminicidios sobre su prevalencia, así como falta o ausencia del debido proceso.
Actualmente existen lineamientos y protocolos de actuación para la debida detección de casos de feminicidio y actuación judicial para el acceso a la justicia que siguen sin aplicarse, o bien no se cuenta con los recursos y las medidas para dar un seguimiento pertinente en todas las entidades del país.
Además, grupos del movimiento feminista están luchando por la aprobación de un marco legal de protección a sobrevivientes de intento de feminicidio, que hasta el momento no ha encontrado cabida en la escucha del Sistema Integral.
El atraso para alcanzar un mínimo de efectividad en la resolución de casos, y en la aplicación de medidas y acciones interinstitucionales para la prevención del feminicidio en México, es aún grande y pernicioso. De las medidas recomendadas a 18 de 22 estados con AVGM, solamente se han cumplido el 5% de las 659 recomendadas; 39% no han sido cumplidas y 56% se encuentran en proceso.
Y en cuanto a las políticas y acciones relativas a la prevención, adecuada atención, sanción y erradicación de la Trata con fines de explotación sexual, el cuadro presupuestal muestra un creciente y paulatino abandono del tema por parte del gobierno, cuando el número de mujeres jóvenes, niñas y niños desaparecidas sigue creciendo en el país, siguen regiones del país propiciando la trata de sus hijas, se sostiene el uso de tecnologías de comunicación para estos fines, sigue prevaleciendo los factores que desalientan la denuncia, y México continúa siendo un país de origen, tránsito y destino de este delito.
Según datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), entre 2007 y 2016, fueron asesinadas 22,482 mujeres. En 2016 en promedio, 7 mujeres eran asesinadas al día; en 2017 esta cifra aumentó a 8, y en 2018 fueron asesinadas 9 mujeres diariamente. De enero a junio de 2019 se habla de que al día son asesinadas casi 10 mujeres y niñas.6 En el primer semestre del 2024, se registraron 184 feminicidios, lo que significa dos al día.
La consistencia presupuestal será un tema de primer orden en el nuevo gobierno, ya que se trata de temas que amenazan la seguridad y la vida de cualquier mujer y niña de país. Los retos de la coordinación interinstitucional estatal y de alcance federal obligan en el nuevo periodo de gobierno a buscar la garantía de la aplicación rigurosa de medidas de seguridad, protección a víctimas, acceso real a la justicia, medidas de prevención en la transformación de patrones culturales y consolidación de centros, refugios y espacios de atención especializados, en el entendido que la eficacia y elevación de la calidad de servicios no se logra sin la confluencia de acciones interinstitucionales, intersectoriales y con riguroso apego a los derechos humanos de las mujeres.
Finalmente, el acceso a la justicia sigue representando un caso de anulación de la dignidad humana de las mujeres en México. El peso político y social que arrastra el atraso en la eficacia para la aplicación de los procedimientos adecuados a cada tipo y modalidad de violencia, en el trato justo y digno, en el cuidado estricto del debido proceso, en la atención y escucha de las circunstancias y los impactos causados en cada mujer por los hechos de violencia vividos, así como por limitaciones para construir equipos comprometidos, profesionales, empáticos y capaces de solucionar las adversidades del entramado judicial es, lastimosamente, un tema crucial de la agenda pendiente en nuestro país.
*Margarita Argott. Activista feminista y defensora de los derechos humanos. Especialista en aplicación y diseño de políticas públicas. capacitadora y comunicadora comunitaria
Notas:
1. Acción promovida por Naciones Unidas y decretado en 1972.
2. Declaración y Plataforma de Acción de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing, China del 4 al 15 de septiembre de 1995), inciso D. En: https://documents.un.org/doc/undoc/gen/n96/273/04/pdf/n9627304.pdf
3. Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, promulgada el 01 de febrero de 2007.
4. Consúltese: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/168081/Recursos_ otorgados_por_la_Conavim_a_los_CJM_inaugurados__hasta_nov_2016.pdf
5. Consúltese: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/892670/RESULTADOS_AVGM_2024.pdf
6. Consúltese ENDIREH 2021 en: https://www.inegi.org.mx/tablerosestadisticos/vcmm/
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